《美国立法过程—从国会到州议会（第十版）》

 

【美】威廉·J·基夫 莫里斯·S·奥古尔

王保民、姚志奋 译（法律出版社2019年9月版）

 

前言

第一部分 政治系统中的议会和议员

第一章 议会的任务

对议会的指责

议会的功能

法案成为法律

第一章注释

第二章 议会的结构与权力

美国议会的宪法地位

组织议会

议长

议事规则

议会：规模、议员任期和会期

两院制

结构、权力和政策

第二章注释

第三章 代议与议员名额分配

议员与被代表者

代议制

议员名额分配不公问题

公平分配议员名额的斗争

第三章注释

第四章议员和选举过程

招募议员

提名过程

国会选举和州议会选举

国会选举筹资

选举和议会

第四章注释

第五章 议 员

美国议员的社会和职业背景

议会经历：任期和变动率

议员工资和津贴

特权与豁免

议员对议会的适应

议员和议会规则

议员和议会

第五章注释

第二部分 议会的决策结构

第六章 委员会系统

委员会的角色

委员会的代表性

委员会的分类

委员会管辖权

委员会成员与委员会主席

委员会助理

第六章注释

第七章 委员会的运作

委员会听证会

调查委员会

委员会会议

委员会的决策

委员会的权力

第七章注释

第八章 院会辩论与院会决策

从委员会到院会

众议院规则委员会

修正过程

辩论

投票

决策的多重意义

第八章注释

第三部分 议会、政党和利益集团

第九章 政党与立法过程

议会的政党组织

政党对立法的影响

国会中政党的责任

第九章注释

第十章利益集团与立法过程

美国的利益集团政治

说客

立法过程的主要接入点

游说集团采用的特殊手段

基层游说

对政党的压力

利益集团游说策略的效用

影响利益集团游说策略效用的因素

议员与说客的关系

游说监管

利益集团和民主政府

第十章注释

第四部分 与行政机关和法院的互动

第十一章 作为立法者的行政长官

社会条件与行政机关对议会的影响力

行政机关影响议会的法定基础

政党政治和行政机关的影响力

行政领导的个人特征

关于行政机关影响力的实效综述

行政长官影响力的实效：测量问题

结论和趋势

第十一章注释

第十二章 议会对行政机关的监督

政治、政策和行政

议员监督什么？如何监督？

议会监督的目标和效力

第十二章注释

第十三章 议会与司法机关的关系

法院与议会之比较与对比

法院的人员、机构和程序

议会、法院和分权

议会、法院和公共政策

议会对法院判决的回应

议会、法院和政治过程

第十三章注释

第五部分结论

第十四章 立法过程：问题与展望

改革议会的尝试

依旧存在的问题

结论

第十四章注释

 

本书前言

美国的议会是政府的首要组成部分，它决定哪些政策建议能成为研究、塑造的对象进而变成公共法律，批准具有风险性的新政策，延缓行使初期的政治决定，最终决定公共项目的方向和规模。然而，它是一个非常开放而且易受影响的机构。因此，其决策经常为包括行政长官在内的外部利益群体和参与者所左右。

议会在美国政体中的中心地位源于宪法所赋予其的显著地位，这突出体现在在国会中。当然，议会实际上还拥有许多非宪法赋予的权力。它是一个人政治生涯的舞台，是政治权术的秀场。议员们在其助理和其他人员的协助下为维护和提升其事业而夙兴夜寐，而议会特别适合于他们自我展示、扬名立身，进而提升其在选举过程中的优势。事实上，对于一位典型的议员来说，没有什么比其事业更重要。拥有议会的资源却不能维护自己的事业，与其说是缺少机会不如说是缺乏想象力。

较之于政府的其它机构，议会更能反映美国政治的界限和现实，因为这里可以见证冲突是如何解决的，见证经营于此的政治人物的种种行为，见证为了争取政府提供的恩惠或避免政府施加的惩罚所做的种种努力。概言之，议会是全部民主政治的一个缩影。因此，它不可避免地会吸引细心的观察家和其他民主主义者。

美国的议会值得仔细研究，因为它总是在变化，而且很多变化是出乎观察家们意料的。例如，民众对它们的接受程度会变化；媒体对它们的关注会变化；一些事件会塑造它们；选举结果会影响它们；强势领导人会征服它们；新的议员会改变它们的品质。此外，它们自身也在变化，有时是自发的、有意识的，有时是源于外界的压力，有时仅仅是为了一些象征性的目的。

21世纪最初十年的美国议会不仅和前几十年的议会截然不同，而且与我们对它们的了解也很不相同。因此，我们需要检视这一发展历程并考量有关立法过程的新文献。这是我们准备第十版的主要理由。

学者们至今尚未提出任何能够分析立法过程的全面方案，因为没有一种方案能为所有人采用。在这方面，从事立法过程研究的政治学者和其它领域的政治学者都面临着同样的压力。鉴于此，本书试图描述并分析美国的立法过程。我们尽最大努力从不同的途径，利用广泛领域的研究成果来研究立法过程。例如，从法律、行为、规范和历史的维度加以研究。对于这些研究维度，我们所依据的唯一检验标准是它们是否明显适合用来更好地理解议员的行为和议会的功能。

三个重要假设对有效分析美国立法过程具有关键作用。其一，我们认为议会应从它与外部大环境和整个政治系统的关系的视角加以审视。因此，我们不仅关注议会本身，而且用同等分量的笔墨分析了包括政党、利益集团、行政长官和法院在内的外部因素的角色。其二，我们认为要全面研究立法过程需要审视国会和各州议会。因此，我们在每一章中都依据所探究问题的性质和所能得到的数据或解读对国会和州议会进行渐次分析。其三，我们认为通过聚焦立法过程中议员的角色、规范和观念等，议会和立法过程可以得到明示。

另外，描述作者们的观点或许具有重要意义。首先，我们努力避免此书充斥大量具有破坏作用的个人偏好和口头禅。一位读者若执着于此，那么他/她偶然会碰到一些线索。这些线索能表明以下几点：第一，作者们偏爱那些能积极回应存在于自身内部和选民中的多数意见和推动力的议会；第二，作者们认为对于今日美国的议会既不能抽象地赞扬也不能抽象地贬抑，对其评价应基于具体分析；第三，作者们认定当下美国议会的秩序是处于变化中的，尽管有些大的变化很可能与更广泛的政治体制变革有关。基于这些主要假设，我们对立法过程的分析必然倾向于认定当代美国社会的发展趋势与立法过程息息相关。

美国议会不是一成不变的，近年来发生了不少变化。因此，作为第十版，本书审视了其近年来的变化，更新或深化了关于下列论题的分析：国会选举资助、公众对国会的评判、国会弹劾、法案创制和公民复决、议员任期限制、不公正划分选区、重划选区与法院、议员候选人招募、政治行动委员会、代议、委员会政治、委员会与院会之间的关系、议事规则、立法战略、政党党团会议、政党投票、分治政府、独立检察官、总统在国会中的影响力。

幽默是立法历程中的一个重要特征。和其它场合一样，幽默在议会中也能舒缓沉闷和紧张。因此，我们在书中偶尔也采用了一些幽默手法，例如，螃蟹赛跑、杀人鲸、阿帕切族美女、伊利诺斯州猫与鸟的辩论、宾夕法尼亚州患白化病的鹿、美国钢铁公司的房地产业、埃塞尔和荷马关于西弗吉尼亚免责决定的反复思考、肯塔基州的立法审查，以及那句格言（控制他们的钱袋，就控制了他们的脑袋）。当然，挖掘议员们的幽默世界是为了提取立法过程中中层理论发展的要素。

在准备本书早期几版的过程中，许多同事、朋友和学生给予了我们以帮助。他们/她们是：斯坦·贝拉尔(Stan Berard)、丽萨·坎波利(Lisa Campoli)、霍尔伯特·N·卡罗尔(Holbert N. Carroll)、爱德华·F·库克(Edward F. Cooke)、约瑟夫·库伯(Joseph Cooper)、玛莎·埃利斯·科恩(Martha Ellis Crone)、大卫·菲茨(David Fitz)、艾欧拉·福琼(Ayeola Fortune)、保罗·戈伦(PaulGoren)、布鲁克·哈洛(Brook Harlowe)、查尔斯·S·海尼曼(Charles S. Hyneman)、查尔斯·O·琼斯(Charles O. Jones)、凯瑟琳·基夫(Kathryn Keefe)、大卫·C·科扎克(David C. Kozak)、卡尔·T·库尔兹(Karl T. Kurtz)、托马斯·曼(Thomas Mann)、阿尔伯特·J·奥斯曼(Albert J. Ossman)、阿尔伯特·帕巴(Albert Papa)、林内特·帕金斯(Lynette Perkins)、菲利普·帕力克(Philip Powlick)、詹姆斯·A·罗宾逊(James A. Robinson)、菲奥纳·罗斯(Fiona Ross)、迈伦·鲁比诺(Myron Rubinoff)、黛博拉·L·所罗门(Deborah L. Solomon)和西德尼·怀斯(Sidney Wise)。在准备本版的过程中，我们也得到许多人的宝贵帮助。他们是霍尔伯特·N·卡罗尔(Holbert N. Carroll)、威廉·莱斯(William Lies)、詹姆斯·提尼克(James Tinnick)、珍妮·佩格勒·恩田(Janie Pegher Ondo)。此外，许多评论者也给本书提供了帮助。他们/她们是南伊利诺斯大学的保罗·戈伦(Paul Goren)、卡罗来纳海岸大学的杰克·莱利(Jack Riely)、华盛顿州立大学的大卫·尼斯(David Nice)。玛莎·基夫(Martha Keefe)负责了本版大部分的文字处理工作，我们的女儿乔迪(Jodi)校对了大部分章节的文字。我们还要感谢为准备本书提供帮助的普伦蒂斯·霍尔(Prentice Hall)出版社的贝丝·吉勒特(Beth Gillett)和瑟瑞娜·霍夫曼(Serena Hoffman)。

最后，有必要介绍一下本书写作过程中的分工。基夫(Keefe)撰写了第一至第十章以及第十四章，奥古尔(Ougl)撰写了十一到十三章。两位作者的工作相辅相成、相得益彰，使得全书在方法、内容和风格上显得协调一致。

威廉·J·基夫(William J. Keefe)、莫里斯·S·奥古尔(Morris S. Ougl)于宾夕法尼亚匹兹堡。